Garantías Constitucionales: Expropiación

BLOQUE 5 | Derechos de Propiedad
Actividad de aprendizaje 3

Expropiación

Suele ocurrir que el Estado para cumplir cometidos que le son propios y, como tales, de interés público, pueda necesitar echar mano de bienes, de diferente clase y naturaleza, propiedad de los particulares. En tales supuestos, como es comprensible, se produce una colisión entre el interés particular, decidido a mantener y conservar su propiedad y el interés colectivo, que requiere que el particular sea privado de ese bien para que pueda ser destinado a una finalidad de utilidad pública, conflicto que no puede resolverse sino por el predominio indiscutible del interés público.

Nace así el instituto jurídico de la expropiación que, etimológica y originariamente, constituye “el acto por el cual se priva a una persona de su propiedad y supone, por lo mismo, un acto de autoridad con poder suficiente para hacer esa privación y la falta de consentimiento del dueño que la sufre”

Como acto de autoridad que lesiona un derecho privado tan respetable como es la propiedad, las Constituciones han puesto un límite a las expropiaciones, límite que la nuestra establece en el párrafo segundo del artículo 27, con el siguiente enunciado: “Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización”.

Nuestra Constitución Política establece que las expropiaciones que se realicen en el país, sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización, pero ¿Qué es una expropiación?

¿Qué es expropiación?

La expropiación consiste en la apropiación de una cosa que es propiedad de una persona pero por razones de utilidad pública se la necesita, y a cambio se le entregará a su dueña una indemnización, a modo de compensación.

Es una acción unilateral del estado en pleno ejercicio de su poder y soberanía, que siempre deberá estar sustentada por un fin que lo justifique, y asimismo deberá cumplir con la compensación económica a aquel al que se le expropia el bien.

Es el modo instituido por procedimientos en que el Estado puede imponerle a la propiedad privada el traslado del dominio del particular al Estado, y así disponer de la propiedad en cuestión con fines de utilidad pública e indemnización, esto se regula a través de las leyes federales y Estatales.

1. Concepto de expropiación

La expropiación es un acto del Estado que implica una indemnización al particular por privarlo de su derecho de propiedad sobre un bien que es del interés público.

2. Concepto de utilidad pública

La utilidad pública es todo lo que resulta de interés general, es decir, lo más conveniente que debe realizarse para beneficio de la sociedad.

La utilidad pública es cuando un predio o bien expropiado puede ser transformado en un espacio para el aprovechamiento de la sociedad o la comunidad a través de su servicio u obra públicos.

Algunas causas de utilidad pública son:

v El establecimiento, explotación o conservación de un servicio público.

v La apertura, ampliación o alineamiento de calles, la construcción de calzadas, puentes, caminos y túneles para facilitar el tránsito urbano y suburbano.

v La ampliación y saneamiento de las poblaciones y puertos, la construcción de hospitales, escuelas, parques, jardines, campos deportivos o de aterrizaje, construcciones de oficinas para el Gobierno Federal y de cualquier obra destinada a prestar servicios de beneficio colectivo.

3. Declaración de expropiación.

Es el acto realizado por la autoridad del estado en el cual se realiza la suspensión de los derechos de uso, dominio, disfrute y disposición de un bien por parte de su propietario en favor del estado para su ocupación ya sea temporal, total o de manera parcial, según lo requiera los fines o el interés del Estado en beneficio de la colectividad.

ü Causa de utilidad pública

Para que se dé pauta a la expropiación es necesario que exista una causa de utilidad pública, estas se encuentran en la Ley de Expropiación en su artículo primero, entre las cuales se encuentran la construcción de calles, las calzadas, los puentes, las obras de infraestructura pública, etc.

Esta causa de utilidad pública deberá ser expedida por la autoridad competente, es decir, que dependiendo para que se destine dicho bien, es la secretaría que será competente, así bien, si esta causa de utilidad pública tiene como objetivo la construcción de una escuela la secretaria competente será la Secretaria de Educación Pública.

ü ¿Cómo emitirá el Gobierno la declaratoria de utilidad pública para expropiar?

Para los casos de expropiación, la secretaría de Estado competente emitirá la declaratoria de utilidad pública, conforme a lo siguiente:

§ Primero deberá acreditarse la causa de utilidad pública.

§ La declaratoria de utilidad pública se publicará en el Diario Oficial de la Federación y, en su caso, en un diario de la localidad de que se trate, y se notificará personalmente a los titulares de los bienes y derechos que resultarían afectados.

§ Los interesados tendrán un plazo de quince días hábiles a partir de la notificación o de la segunda publicación en el Diario Oficial de la Federación para manifestar ante la Secretaría de Estado correspondiente lo que a su derecho convenga y presentar las pruebas que estimen pertinentes.

§ En su caso, la autoridad citará a una audiencia para el desahogo de pruebas.

§ Presentados los alegatos o transcurrido el plazo para ello sin que se presentaren, la autoridad contará con un plazo de diez días hábiles para confirmar, modificar o revocar la declaratoria de utilidad pública.

§ La resolución de la autoridad solo podrá ser impugnada mediante juicio de amparo.

§ El Ejecutivo Federal deberá decretar la expropiación, dentro de los treinta días hábiles siguientes a que se haya dictado la resolución. Transcurrido el plazo sin que se haya emitido el decreto respectivo, la declaratoria de utilidad pública quedará sin efectos.

ü Decreto expropiatorio

El decreto expropiatorio es la publicación que se realiza en el Diario Oficial de la Federación por el Poder Ejecutivo, en donde se da a conocer que el mueble se le expropiara al particular, para ello se procederá a notificarlo. En caso de no localizar al particular se hará una segunda publicación a los cinco días hábiles siguientes a que se haya realizado la primera, surtiendo efectos de notificación personal.

4. Derecho de audiencia previa al decreto de expropiación.

Es la garantía constitucional con certeza jurídica cuyo objeto es tener la posibilidad de ser escuchado y vencido en un juicio cuando se tiene la pretensión de injusticia en el decreto de expropiación y la posibilidad de analizar o en su defecto de pronunciar improcedente dicho decreto de expropiación, con esta garantía constitucional se pretende evitar las arbitrariedades en la actuación de las autoridades públicas en el ejercicio de su función.

La SCJN determino que toda expropiación practicada por cualquier nivel de gobierno, es obligatorio, para efectos del artículo 14, segundo párrafo de la constitución, conferir a los propietarios de los bienes el derecho de audiencia previa, en forma tal, con antelación a la emisión de los decretos expropiatorios, se les permita formular alegaciones fácticas y legales, y en su caso la improcedencia de la expropiación. Articulo 2 fracc. IV de la Ley de Expropiación.

"FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO."

Las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos:

1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias;

2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa;

3) La oportunidad de alegar;

Y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. En ese sentido, tratándose de actos privativos como lo es la expropiación, para que la defensa sea adecuada y efectiva debe ser previa, en orden a garantizar eficazmente los bienes constitucionalmente protegidos a través del mencionado artículo 14, sin que lo anterior se contraponga al artículo 27 de la Constitución Federal, pues si bien es cierto que este precepto establece las garantías sociales, las cuales atienden a un contenido y finalidades en estricto sentido al régimen de propiedad agraria, y por extensión a las modalidades de la propiedad, al dominio y a la propiedad nacional, también lo es que la expropiación no es una garantía social en el sentido estricto y constitucional del concepto, sino que es una potestad administrativa que crea, modifica y/o extingue relaciones jurídicas concretas, y que obedece a causas establecidas legalmente y a valoraciones discrecionales de las autoridades administrativas; además, la expropiación es una potestad administrativa dirigida a la supresión de los derechos de uso, disfrute y disposición de un bien particular decretada por el Estado, con el fin de adquirirlo.

5. Autoridad que deberá emitir la declaratoria.

La autoridad administrativa en turno, basándose en las leyes de la Federación y de los Estados.

En caso de que tal utilidad pública se constate, el Ejecutivo de la Unión, a través de la autoridad administrativa que sea competente de acuerdo con la Ley de Secretarías de Estado, hace la declaración de expropiación, de ocupación temporal o de limitación de dominio respecto de un determinado bien, declaración que debe publicarse en el Diario Oficial de la Federación.

6. Declaratoria: motivación y fundamentación.

Debido a que los actos de autoridad son coercitivos, imperativos y unilaterales, y además a que la autoridad Administrativa tiene una amplia facultad discrecional, sería fácil para esta cometer abusos en la aplicación de la figura de expropiación. Por las razones anotas es que existe el principio de legalidad que se deduce de la interpretación del artículo 14 párrafo II constitucional, principio que versa que cualquier acto de autoridad deba hacerse con apego a Derecho o a la Ley. Es por eso que la ley de Expropiación nos hace mención del procedimiento a seguir para que una autoridad pueda Expropiar y puntualiza también cuales son los derechos y recursos que tiene a su favor el expropiado. Grosso modo se puede decir que es: una declaratoria de utilidad pública, un decreto expropiatorio y una indemnización.

Los principios de constitucionalidad y de legalidad que caracterizan al régimen jurídico al cual está sometida la conducta expropiatoria del Estado, los consigna expresamente la Ley Suprema al establecer, en primer lugar, a modo de declaración general, que la expropiación procede por causa de utilidad pública y mediante indemnización (párrafo segundo del artículo 27) (principio de constitucionalidad) y, en segundo término, que "las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente" (principio de legalidad).

7. Recursos en contra de la declaratoria.

Si el propietario afectado no estuviere conforme con la declaración de expropiación, tiene derecho de interponer en un tiempo no mayor de 15 días hábiles contados a partir de la notificación de la citada declaración, el recurso administrativo de revocación contra ésta, el cual se deducirá ante la Secretaría de Estado, Departamento Administrativo o del Distrito Federal que haya tramitado el expediente de expropiación, de ocupación temporal o de limitación de dominio.

En materia de expropiación no excluye la facultad que tiene la jurisdicción federal de conocer de los diversos casos concretos que en dicha materia se presenten, a través del juicio de amparo que se entable en contra de la resolución administrativa que recaiga al recurso de revocación que haya interpuesto el particular contra la declaración de expropiación y sus consecuencias.

8. Indemnización. Pago. Importe. Época de pago.

El Estado, al quitar sus bienes a un individuo para destinarlos a satisfacer necesidades públicas, debe indemnizarlo.

Indemnizar significa resarcir el daño, o sea, la pérdida o menoscabo que se sufre en el patrimonio. En el derecho común, el daño se repara restituyendo la cosa al estado en que se encontraba antes de sufrirlo o entregando otra del mismo género y calidad, de manera que el patrimonio vuelva a quedar igual que como se encontraba anteriormente y, sólo en caso de que esos medios de liberación no sean posibles, deberá resarcirse el daño, cubriendo su valor en dinero. No obstante, tratándose de la expropiación, esta última solución es la única posible, puesto que la cosa expropiada desaparece jurídicamente por completo para el antiguo propietario.

La indemnización, en efecto, debe restituir integralmente al propietario el mismo valor económico del cual se le priva y cubrir, además, los daños y perjuicios que son consecuencia de la expropiación.

Pago. La indemnización deberá pagarse en moneda nacional, El monto de la indemnización por la expropiación, la ocupación temporal o la limitación de dominio se fijará por el Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales o Instituciones de crédito o corredores públicos o profesionistas con posgrado en valuación, que se encuentren autorizados en los términos que indique el Reglamento.

Importe del pago. Por lo que concierne a la cuantía de la indemnización, la Ley Suprema establece en su artículo 27, fracción VI, párrafo segundo, que el precio que como tal se fije "se basará en la cantidad que como valor fiscal de la cosa expropiada figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de modo tácito por haber pagado sus contribuciones sobre esta base". Conforme al artículo 20 de la Ley de Expropiación, la indemnización deberá pagarse en moneda nacional conforme al avaluó correspondiente. Este avaluó será fijado por el Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales (art.10 de la Ley de Expropiación).

Época de pago. El artículo 19 Ley de Expropiación, prevé que "el importe de la indemnización será cubierto por el Estado, cuando la cosa expropiada pase a su patrimonio". Conforme al artículo 20 de la citada Ley de Expropiación, deberá pagarse en moneda nacional a más tardar dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a la publicación del decreto de expropiación, sin perjuicio de que se convenga su pago en especie.

9. ¿Qué sucede si el bien expropiado no se utiliza para el fin de utilidad pública señalado en la declaratoria respectiva?

Para que se pueda expropiar un bien tiene que demostrarse primero que ese bien en particular y no cualquier otro, es capaz de satisfacer la necesidad colectiva de que se trata; y tal demostración requiere de estudios en detalle que concreten las cualidades y características que deben reunir los bienes para que cumplan con el destino al cual va a afectarse. De no cumplirse con esta garantía formal la autoridad estaría en posibilidad de expropiar no únicamente los bienes objetivamente indispensables para satisfacer una necesidad general, sino cualquier cosa que eligiera caprichosa o inclusive arbitrariamente. En estos términos, la falta de expediente administrativo produce la ilegitimidad del acto expropiatorio, por ausencia de motivos y fundamentos, puesto que al no estar demostrada la necesidad de ocupar por esta vía la propiedad privada, en modo alguno puede decirse que existe una causa de utilidad pública.

El derecho de reversión: es aquel recurso que puede interponer la persona interesada, que con anterioridad le han expropiado un bien. Este recurso se puede solicitar a los cinco años (días hábiles) siguientes a que se ha dado la expropiación y hasta dos años después de ellos, solo si la autoridad expropiante no destinó dicho mueble a la causa de utilidad pública que con anterioridad había señalado.

Si en el término de 5 años el bien expropiado no ha sido utilizado para el fin que dio lugar a esta acción, entonces el propietario afectado por dicha expropiación tendrá la posibilidad de solicitar a la autoridad que haya tramitado el expediente, la reversión total o parcial del bien de que se trate o la insubsistencia de la ocupación temporal o limitación de dominio o el pago de los daños causados. En este caso la autoridad dictara dentro de los 45 días hábiles siguientes a la presentación de dicha solicitud y en el caso de resultar procedente está el propietario devolverá la indemnización que le fue otorgada y pagada. El propietario tiene 2 años como plazo para poder ejercer este derecho de revocación, contados a partir de la fecha en que sea exigible.

10. ¿Qué sucede si se obtiene una resolución favorable en materia de amparo para dejar sin efectos una declaratoria de expropiación y se ha construido una escuela en el sitio expropiado?

El artículo 77 de la ley de amparo menciona que cuando el acto reclamado sea de carácter positivo se restituirá al quejoso en el pleno goce del derecho violado, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación.

EXPROPIACIÓN. NO CONSTITUYE UN ACTO CONSUMADO DE MODO IRREPARABLE.

La causa de improcedencia del juicio de garantías prevista en la fracción IX del artículo 73 de la Ley de Amparo, relativa a "actos consumados de un modo irreparable", se refiere a aquellos cuyos efectos fueron completamente realizados sin posibilidad jurídica o material de volver las cosas a su estado anterior, de modo que las violaciones que producen al agraviado no puedan ser reparadas a través del juicio de amparo, lo que no sucede tratándose de una expropiación, porque aun cuando las autoridades correspondientes puedan entrar en posesión de los bienes, los actos siguen produciendo efectos que es posible desaparecer, volviendo las cosas al estado en que se encontraban.

En el derecho común, el daño se repara restituyendo la cosa al estado en que se encontraba antes de sufrirlo o entregando otra del mismo género y calidad, de manera que el patrimonio vuelva a quedar igual que como se encontraba anteriormente y, sólo en caso de que esos medios de liberación no sean posibles, deberá resarcirse el daño, cubriendo su valor en dinero.

Burgoa nos explica que se debe tomar en cuenta que el interés social no está en llevar a cabo obras como la construcción de la escuela, o la construcción de una carretera sino se debe tomar en cuenta que los gobernados no pueden ser vulnerados en sus derechos, mediante actos inconstitucionales.